اصلاح ساختاری بودجه، بزرگ‌ترین کار سازمان برنامه است

تهران- ایرناپلاس- بسترهای نهادی در ایران به‌گونه‌ای هستند که منجر به سیاستگذاری‌های کم‌کیفیت می‌شوند؛ سیاست‌‎هایی که با تأثیر بر متغیرهای اقتصادی، تصویری ناهمگون از اقتصاد کشورمان رقم زده‌اند. سازمان برنامه و بودجه در تلاش است با مجموعه اقدامات اصلاحی، تصویر پیش رو را تغییر دهد.

سازمان برنامه و بودجه با توجه به انتخاب شعار رونق تولید برای سال جدید و با توجه به وظیفه خود که راهبری توسعه کشور است، دو برنامه «تولید و اشتغال» و «اصلاح ساختار بودجه» را تدوین کرده و در دستور کار قرار داده است. با اینکه تولید و اشتغال و همچنین اصلاح ساختار بودجه نیازمند برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت است، اما گام‌های کوتاه‌مدت هم می‌تواند به‌صورت مقطعی در این زمینه راهگشا باشد.

برنامه‌های در نظر گرفته شده این سازمان برای رونق تولید و اشتغال، از منابع تبصره 18 قانون بودجه، منابع صندوق توسعه ملی، بودجه عمرانی دولت، سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی، تسهیلات بانکی، تسهیلات مالی خارجی (فاینانس) و تهاتر بدهی‌های دولت به بخش خصوصی تأمین می‌شود.

تشریح سازوکارهای در نظر گرفته شده برای اجرای این برنامه، موضوع گفت‌وگوی ایرناپلاس با افشین برمکی، رئیس امور اقتصاد مقاومتی و شورای اقتصاد سازمان برنامه و بودجه کشور است که در ادامه می‌خوانید.

*ایرناپلاس: در برنامه‌های ارائه شده، از تسهیلات مالی خارجی به‌عنوان منبعی برای رونق تولید و اشتغال نام برده شده است. فرآیند تأمین مالی از طریق فاینانس چگونه است؟
*برمکی: بحث فاینانس هر سال در تبصره سه قانون بودجه کشور مطرح می‌شود. در این تبصره، سقفی از میزان فاینانس تعیین می‌شود و در چند سال اخیر به‌طور مشخص، 30 میلیارد دلار بوده است که این مبلغ، به دو بخش خصوصی و دولتی، تخصیص داده می‌شود. طرح‌های دولتی با محوریت دفتر ما که امور مربوط به شورای اقتصاد را اداره می‌کند، انتخاب می‌شوند. دستگاه‌های متقاضی، باید برای طرح‌های خود توجیه فنی-اقتصادی و مالی داشته باشند.

این طرح‌ها برای دفتر ما ارسال می‌شود و بعد از بررسی مستندات شامل تأییدیه اولیه بانک عامل، بانک مرکزی و سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران و پس از موافقت دفتر بخش تخصصی، برای تصویب به کمیسیون شورای اقتصاد می‌رود و حسب مورد، دستگاه درخواست‌دهنده برای ارائه توضیحات، حاضر می‌شود. دستگاه اجرایی بعد از تصویب، قرارداد تجاری و سه‌جانبه بین خودش، بانک عامل و طرف فاینانس، با توجه به فرآیند پروژه فاینانس را دریافت کند.

بخشی مربوط به طرح‌های بخش خصوصی است که در واقع ارتباطی به دولت ندارد و در شورا بررسی نمی‌شود. آن‌ها به بانک مرکزی مراجعه می‌کنند، درخواست فاینانس می‌دهند و مراحل را آنجا طی می‌کنند، مستندات را ارائه داده و بانک عامل معرفی می‌شود. فاینانسر نامه تأییدیه‌اش را می‌فرستد و بخش خصوصی نیز تسهیلات مالی خارجی خود را دریافت می‌کند.

*ایرناپلاس: موضوع دیگر، تهاتر بدهی‌های دولت به بخش خصوصی است. این سازوکار چگونه می‌تواند بر تولید و اشتغال تأثیرگذار باشد؟
*برمکی: این سازوکار اولین بار با محوریت مرکز پژوهش‌های مجلس، در بند «و» تبصره پنجم قانون بودجه سال 1397 مطرح شد. به این ترتیب بود که دولت به بخشی از پیمانکارها و سازمان‌های عمومی غیردولتی مانند تأمین اجتماعی و کمیته اجرایی فرمان امام(ره) و همچنین پیمانکارهای بخش خصوصی بدهکار است. این پیمانکارها هم به بانک‌ها بدهکار هستند و از طرفی، بانک‌ها هم به بانک مرکزی بدهکار هستند. پس اگر این زنجیره چهار وجهی را در نظر بگیریم، دولت با استفاده از اسنادی که در اختیار دارد، این بدهی‌ها را به بدهی خودش به بانک مرکزی تبدیل می‌کند.

**تورم یک مالیات اجباری است که دولت از مردم می‌گیرد

*ایرناپلاس: این صرفاً یک فرآیند حسابداری نیست؟
*برمکی: من شخصاً با چنین روالی موافق نیستم، اما این یک کار حسابداری نیست و می‌تواند اثرات حقیقی داشته باشد، چرا که بدهی دولت در ترازنامه بانک مرکزی، جزئی از اجزای پایه پولی است. وقتی بدهی دولت را در ترازنامه بانک مرکزی بالا می‌برید، به تعبیری پایه پولی افزایش می‌یابد و به دنبال آن، ضریب فزاینده نقدینگی تبدیل به نقدینگی می‌شود و اثرات تورمی می‌گذارد.

مسأله این است که چرا دولت بدهی خود به بانک مرکزی را پرداخت نمی‌کند؟ چون بدهی خودشان را با اثرات تورمی که در جامعه می‌گذارد، پرداخت می‌کند. در واقع، تورم یک پرداخت اجباری و مالیات اجباری است که دولت از مردم می‌گیرد و به همین دلیل گفته می‌شود که این بدهی‌ها اثرات تورمی خود را گذاشته و دیگر نیازی به بازپرداخت آن نیست.

اما تهاتر بدهی چگونه به رونق تولید می‌انجامد؟ ظرفیت این تبصره، 100 هزار میلیارد تومان بوده که به 33 هزار میلیارد تومان آن عمل شده است. وقتی یک پیمانکار، بدهی خود به بانک را پرداخت می‌کند و از حالت بدهکار خارج می‌شود، خط اعتباری آن افزایش می‌یابد و می‌‎تواند از تسهیلات بانکی استفاده کند و منابع مالی بیشتری را تجهیز کند. البته به دلیل آثار تورمی این سازوکار، بهتر است این روش به‌عنوان راه‌حل دولت‌ها در سال‌های آینده، باب نشود و به‌عنوان یک راه‌حل کوتاه‌مدت در نظر گرفته شود.

**نوشتن برنامه‌های پنج ساله در دنیا منسوخ شده است

*ایرناپلاس: پیشنهاد شما درباره راه‌حلی که در بلندمدت تأثیرگذار باشد چیست؟
*برمکی: راه‌حل بلندمدت، اصلاحات ساختاری بودجه است که البته تبعات زیادی دارد و سازمان برنامه و بودجه، تسهیل‌گر آن است. بودجه هر سال در نیمه آذر به مجلس تقدیم می‌شود، اما در زمان ارائه بودجه، نیم‌نگاهی هم به بودجه سال آینده وجود دارد. برای نمونه، امسال می‌توانستیم از حساب ذخیره ارزی برداشت کنیم و مجوز مجلس را هم داشتیم، اما سازمان برنامه این کار را نکرد، زیرا تحلیل‌هایی انجام داده بود و می‌دانست سال آینده نیاز بیشتری خواهد داشت. سازمان برنامه تلاش می‌کند تحلیل‌های بودجه را میان‌مدت یعنی دوساله یا سه‌ساله کند که این قدم مثبتی است.

در حال حاضر، سازمان برنامه به دنبال آغاز فرآیند تدوین برنامه هفتم توسعه است. این در حالی است که برنامه‌های پنج‌ساله در دنیا منسوخ شده‌اند و تجارب خود ما هم نشان می‌دهد باید این شیوه برنامه‌ریزی را کنار بگذاریم. تغییرات شرایط به‌گونه‌ای است که نمی‌توان برنامه‌ریزی پنج‌ساله انجام داد. می‌توان تحلیل‌های بودجه را دوساله کرد و برنامه هم دوساله تدوین شود. ما یک سند چشم‌انداز به‌عنوان برنامه بلندمدت داریم که می‌توانیم به‌جای بازه‌های پنج‌ساله، بازه‌های دوساله را برای آن در نظر بگیریم. با این روش، اقتصاد ما پیش‌بینی‌پذیرتر می‌شود و درک بهتری از شرایط خواهیم داشت.

در برنامه‌ریزی‌های پنج‌ساله، از سال‌‎های پایانی درک صحیحی وجود ندارد که این باعث می‌شود برنامه‌ریزی دچار آسیب شود. از طرفی، روال اصلاح برنامه‌ها سخت و دشوار است و عملاً اجرای برنامه کنار گذاشته می‌شود. این هم یکی از موارد اصلاحات ساختاری است و باید بگویم فرآیند تصویب قوانین نیز، دچار اشکال است. مجلس باید یک لایحه را رد یا تائید کند، اما کاری که انجام می‌دهد حفظ عنوان لایحه و تغییر آن به شیوه‌ای است که خودش تصمیم می‌گیرد.

این بستر نهادی است که کیفیت سیاستگذاری را تعیین می‌کند. ما به‌عنوان سازمان برنامه، اختیاری نداریم و بر اساس قوانین موجود، سیاستگذاری می‌کنیم. اگر این قوانین که بخش عمده‌ای از بستر نهادی ما هستند، کم‌کیفیت باشند، کیفیت سیاستگذاری ارتقا پیدا نمی‌کند و وقتی سیاستگذاری کم‌کیفیت باشد، رشد اقتصادی و سایر مسائل نیز کم‌کیفیت می‌شود؛ چرا که این سلسله سه‌گانه رعایت نشده است. اگر سازمان برنامه فقط بتواند اصلاحات ساختاری بودجه را با توجه به وظایف ذاتی خودش دنبال کند، من فکر می‌کنم بزرگ‌ترین کار ممکن را در طول حیات خود انجام داده است. مثلاً قانون برنامه و بودجه ما مربوط به سال 1351 است یا بحث اصلاح قانون برنامه از حدود هشت سال پیش مطرح شده و هنوز به نتیجه نرسیده است.

*ایرناپلاس: به برنامه تولید و اشتغال بازگردیم. هدف‌گذاری‌های این برنامه‌ها برای سال آینده چیست؟
*برمکی: تبصره 18 در مجموع ایجاد 988 هزار فرصت شغلی را در نظر دارد. این تبصره از سال پیش وارد بودجه شد و منابعی که در قانون برای آن پیش‌بینی شده بود، عملاً تحقق خاصی نداشت و با توجه به مشکلاتی که در سال گذشته وجود داشت، اجازه پیدا کردیم یک میلیارد دلار برداشت از صندوق توسعه ملی داشته باشیم.

این یک میلیارد دلار به این دلیل بود که قانون بودجه گفته بود سه هزار میلیارد تومان در ردیف 55000054 در نظر گرفته شده است؛ 20 درصد بودجه عمرانی که تقریباً معادل 12 هزار و 400 میلیون تومان است و نیز تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی که دو تا 10درصد از ورودی‌های ریالی صندوق توسعه ملی است و سال پیش حدوداً 15هزار میلیارد تومان بود، از منابع این تبصره هستند که جمع این‌ها حدود 30 هزار میلیارد تومان است و به همین اندازه هم تسهیلات بانکی با آن قابل ترکیب است. یعنی اگر یک ریال از منابع صندوق است، یک ریال هم منابع تسهیلات بانکی باشد. این شاکله تبصره 18 است.

این در حالی است که در عمل جابه‌جایی بودجه عمرانی امکان تحقق نداشت. پیشنهاد اول ما برای این تبصره، از محل افزایش حامل‌های انرژی بود که مجلس آن را به بودجه عمرانی تغییر داد و برداشت یک میلیارد دلار از صندوق، با مجوز رهبری انجام شد، زیرا می‌دانستیم جابه‌جایی بودجه عمرانی امکان تحقق نخواهد داشت. از اواخر سال 97 برای هفت هزار و 800 میلیارد تومان از این منابع در حوزه‌های مختلف برنامه‌ریزی شده است.

*ایرناپلاس: این حوزه‌ها شامل چه مواردی است و تاکنون میزان ایجاد شغل آن‌ها به چه میزان بوده؟
*برمکی: این حوزه‌ها شامل بازآفرینی شهری، صنعت، کشاورزی، سیاست‌های فعال بازار کار که عموماً طرح‌های کارورزی و مهارت‌آموزی، یارانه بیمه‌ای، مشوق دستمزد و مشاغل خانگی، همچنین حوزه حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان، حوزه گردشگری و تأمین زیرساخت‌های گردشگری و تأمین مسکن محرومان است.

سال گذشته تقریباً برای 33 هزار واحد مسکونی با بنیاد مسکن و کمیته امداد توافق شد که 10 هزار واحد آن در کرمان و با اولویت‌بندی جنوب استان، 12هزار واحد در سیستان و بلوچستان، 10هزار واحد در خراسان جنوبی و هزار واحد مسکن ایتام است که عمدتاً در جنوب کرمان بود. این پروژه از اواخر اسفندماه شروع به کار کرده و قرار است که یک‌ساله تمام شود و اعطای اعتبار آن، متناسب با پیشرفت کار انجام می‌شود.

یکی دیگر از این برنامه‎ها مربوط به اشتغال روستایی است که در آخرین عملکرد، حدود 85 هزار طرح، منابعی حدود هفت هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی و هفت هزار تومان نیز تسهیلات بانکی دریافت کرده‌اند و پیش‌بینی می‌شود 196 هزار نفر فرصت شغلی از این محل ایجاد شود.

*ایرناپلاس: شرکت‌های دولتی چگونه می‌توانند در تحقق این برنامه‌ها ایفای نقش کنند؟
*برمکی: سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی و بودجه عمرانی به رونق تولید کمک می‌کند. طبیعی است وقتی راهی ساخته می‌شود یا کارخانه‌ای احداث می‌شود، این‌ها رونق تولید است، ولی این‌ها، برنامه‌های از پیش تعیین شده هستند. بودجه عمرانی مربوطه به پروژه‌هایی است که مصوب شده‌اند. اما مواردی مانند برداشت از صندوق و ارائه تسهیلات، مواردی است که به‌طور مستقیم در اختیار ما است و از قبل تعیین شده نیست.

به اعتقاد من، کارگروه‌ها، هسته اصلی رونق تولید هستند، کارگروه‌هایی مانند بهبود محیط کسب و کار. مثلاً برای اینکه یک مسکن در شهر تهران ساخته شود، نیاز به طی حدود 40 مرحله دارد. برنامه‌ریزی در چنین بازه زمانی و تجهیز منابع آسان نیست. در سایر حوزه‌های تولید هم به همین صورت است. دریافت مجوزها زمان‌بر است در صورتی که ما باید از تولیدکننده‌ای که می‌خواهد برای جوانان این کشور، اشتغال ایجاد و سرمایه خودش را درگیر کند، تشکر و کارهایش را تسهیل کنیم.

کارگروه‌های مختلفی در نظر گرفته شده که بهبود محیط کسب و کار، اصلاحات ساختاری بودجه، محیط زیست و رصد تحریم‌ها جزو آن است. به‌عنوان مثال، مبادلات مالی تولیدکنندگان دچار اشکال است و دلیل آن، مناسبات سیاسی است. در صورتی که تولیدکننده مقصر نیست و این وظیفه ماست که از تولیدکننده حمایت کنیم.

تقویت بخش خصوصی از دیگر اقدامات برای رونق تولید است. بخش خصوصی، با وجود برخی هلدینگ‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی توان بقا در بازار را ندارد و بخش خصوصی ما کوچک‌تر از بخش دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی است. این نظام اقتصادی باید در یک برنامه میان‌مدت و بلندمدت تغییر کند تا توان بخش خصوصی افزایش یابد.

*ایرناپلاس: تدابیری که از آن‌ها صحبت شد، می‌توانند پیش‌بینی‌های تعمیق رکود اقتصادی ایران در سال جاری را تغییر دهند؟
*برمکی: اگر بتوانیم در سال 1398 روند افزایشی تورم را کنترل کنیم، به بازار کار ثبات ببخشیم، از اشتغال موجود صیانت کنیم و نرخ رشد اقتصادی را از منفی خارج کنیم، قدم مثبتی برداشتیم، ولی از آنجایی که این موارد، برنامه‌های کوتاه‌مدت هستند، نمی‌توان از دامنه رشد منفی خارج شد. اگر کارگروه‌هایی که گفته شد، به‌عنوان مکمل این برنامه‌ها وارد عمل شوند، در یک بازه زمانی میان‌مدت آثار مثبتی را شاهد خواهیم بود، اما اگر اصلاحات ساختاری انجام نشود، این روند سینوسی ادامه خواهد یافت.

گفت‌وگو از مریم‌السادات علم‌الهدی