خط‌مشی‌های عمومی چگونه شکل می‌گیرند؟

تهران- ایرناپلاس- برای کلمه انگلیسی policy سه برابر معادل فارسی پیشنهاد شده است: سیاست، خط‌مشی و گامراهه. برابر معادل سیاست به‌عنوان ترجمه کلمه politics نیز به کار می‌رود و گاه تفاوت این دو را نشان نمی‌دهد. «گامراهه» هنوز در میان کاربران جا نیفتاده است. به‌نظر می‌رسد «خط‌مشی» مانوس‌تر و روشن‌تر باشد.

مجموعه تلاش‌های انجام شده برای توضیح چرایی و چگونگی خط‌مشی‌های عمومی را می‌توان به گونه دیگری نیز دسته‌بندی کرد. اگر در دسته‌بندی پیشین تاریخ و زاویه نگاه مورد توجه بود، در این دسته‌بندی، معیار محور تأکید است.

حکومت و جامعه
بهره‌گیری از هر دو دسته‌بندی کمک زیادی به ارائه یک دیدگاه جامع و ترکیبی می‌کند. در این دسته‌بندی با تأکید بر محور توضیح می‌توان دو رهیافت اصلی را از یکدیگر تفکیک کرد (گریندل و توماس، ۱۹۸۹):
الف. رهیافت حکومت‌محور
ب. رهیافت جامعه‌محور

تفاوت این دو رهیافت به این برمی‌گردد که متغیر مستقل توضیح دهنده، چگونگی شکل‌گیری خط‌مشی‌های عمومی را در کجا جست‌وجو می‌کنیم (میر، ۱۳۷۸).

در رهیافت حکومت‌محور، حکومت دارای اهداف و دلبستگی‌های خاص تلقی شده و به‌عنوان عاملی مستقل در نظر گرفته می‌شود. فرا دستان خط‌مشی‌گذار، مستقل از نیروها و خواسته‌های بیرون از حکومت، تصمیم‌گیری کرده و اهداف خاص حکومت را دنبال می‌کنند.

درحالی‌که در رهیافت جامعه‌محور، عرصه سیاست و حکومت خود به‌عنوان تابعی از تقاضاهای اجتماعی و نیروهایی که تحقق این تقاضاها را دنبال می‌کنند، در نظر گرفته می‌شوند. البته هم رهیافت حکومت‌محور و هم رهیافت جامعه‌محور خود دربرگیرنده طیف وسیعی از دیدگاه‌ها هستند. برای نمونه در رهیافت جامعه‌محور، گاه بر نقش «طبقات اجتماعی» تأکید می‌شود (دیدگاه‌های مارکسیستی، نو مارکسیستی و وابستگی جدید)، گاه بر نقش «گروه‌های ذی‌نفع» تکیه می‌شود (دیدگاه چندگانه‌گرا، انتخاب عمومی و انتخاب جمعی) و گاه بر نقش «گروه‌های منزلتی» تأکید می‌شود (ترنر و هیوم، ۱۳۷۹). در درون رهیافت حکومت‌محور نیز شاهد تأکید بر عناصر متفاوتی هستیم. گاه بر نقش «دیوان‌سالاری و دیوان‌سالاران» تأکید می‌شود، گاه بر نقش «فن‌سالاران»، گاه بر نقش «گرایش‌های ایدئولوژیک» و گاه بر «ساختار حکومت».

توانایی‌ها و فواید هر دو دیدگاه گروهی از صاحب‌نظران را بر آن داشته است تا به دنبال ارائه دیدگاهی جامع و تلفیقی باشند و کمابیش نمونه‌های موفقی نیز در این زمینه ارائه شده است (گریندل و توماس، ۱۹۸۹ – ترنر و هیوم، ۱۳۷۹).

متغیرهای مؤثر بر خط‌مشی‌گذاری عمومی
با نگاهی به رهیافت‌های مختلف در توضیح خط‌مشی‌گذاری عمومی (چه در سیر تحول تاریخی آنها و چه از نظر محور تأکیدشان) به نظر می‌رسد که سه دسته متغیر مهم و تأثیرگذار در این زمینه شناسایی و طبقه‌بندی شده‌اند، البته هر صاحب‌نظری بر گروهی از این متغیرها تأکید داشته است. این سه دسته متغیر عبارتند از:

یکم، ساختار حکومت و کارکردهای آن.

دوم، نیروهای اجتماعی.

سوم، فناوری معیشتی و نظام اقتصادی.

با کمک این سه دسته از متغیرها تلاش می‌شود تا ورودی‌های سیستم خط‌مشی‌گذاری تبیین شود و هم ساختارها و سازوکارهای درونی این سیستم.

صاحب‌نظران خط‌مشی‌گذاری عمومی ذیل هریک از مجموعه متغیرهای پیش‌گفته، متغیرهای متعددی را مطرح کرده‌اند. اما برای آنکه از میان متغیرهای بسیار زیاد قابل طرح در هر دو مجموعه، مهم‌ترین و تأثیرگذارترین متغیر انتخاب شوند، می‌توان به منابع کم‌وبیش معتبر در هر زمینه مراجعه و متغیرها را براساس آنها انتخاب کرد. اما به هر حال باید توجه داشت که این انتخاب می‌توان مورد قبول دیگران قرار نگیرد.

به این ترتیب می‌توان فهرستی از متغیرهای توضیح‌دهنده در این الگو ارائه کرد:

ساختار حکومت و کارکردهای آن

الف. ساختار حقوقی و نهادی نظام سیاسی (قاضی. ۱۳۷۵)

ب. وجوه اصلی پدیده حکومت و کارکردهای ناشی از آن (بشیریه، ۱۳۸۰).

پ. گرایش‌های ایدئولوژیک درون حکومت (بشیریه، ۱۳۷۴).

ت. چیستی دیوان‌سالاری حکومتی (صادق‌پور، ۱۳۷۷).

نیروهای اجتماعی

الف. طبقات اجتماعی (وبر، ۱۳۷۴).

ب. گروه‌های منزلتی (کرایب، ۱۳۸۲).

پ. تشکل‌های سیاسی (وبر، ۱۳۷۴).

فن‌آوری معیشتی و نظام اقتصادی (لاژوژی، ۱۳۵۵)

الف. الگوی تصمیم‌گیری‌های اقتصادی.

ب. چارچوب نهادی و حقوقی روابط اقتصادی.

پ. دانش، ابزارها و روش‌های فنی.

عوامل سیاسی
ساختار حقوقی و نهادی نظام سیاسی
نظام‌های سیاسی را می‌توان در زمینه ساختار حقوقی و نهادی بر مبنای سه معیار «توزیع منابع قدرت»، «قلمرو قدرت حکومت» و «نقش افراد در زندگی سیاسی» به سه دسته اصلی تقسیم کرد (قوام،۱۳۷۳): اقتدارگرایی، تمامیت‌خواهی (توتالیتاریسم) و مردم‌سالاری.

وجوه و کارکردهای ضروری حکومت
حکومت پدیده‌ای پیچیده است که وجوه مختلف و کارکردهای متنوع دارد. در یک چشم‌انداز جامع حکومت دارای چهار وجه یا چهار چهره اصلی است (بشیریه، ۱۳۸۰): یکم وجه اجبار، دوم وجه ایدئولوژیک (حقانیت‌بخش)، سوم وجه تأمین خدمات عمومی و چهارمی وجه تأمین منافع خاص. همه حکومت‌هایی که می‌شناسیم هر چهار وجه و چهره را دارند و کارکردهایی ضروری متناسب با هر وجه از خود بروز می‌دهند. البته ممکن است در هر حکومتی یکی از این وجوه و چهره‌ها پررنگ‌تر و مهم‌تر باشد. اما همه حکومت‌ها برای بقای خویش حداقلی از کارکردهای متناسب با یک چهره را بروز می‌دهند.

گرایش ایدئولوژیک حکومت
در مواجهه با میراث ابهام‌آمیز ایدئولوژی سه واکنش عمده در میان صاحب‌نظران امروزی پدید آمده است (تامپسون، ۱۳۷۸): کنارگذاشتن این مفهوم، ارائه تعریفی خنثی از این مفهوم و ارائه تعریفی انتقادی از این مفهوم.

ما در اینجا به تعریفی خنثی از این مفهوم هستیم. بر این مبنا ایدئولوژی را «مجموعه‌ای از صورت‌های نمادین معطوف به عمل سیاسی» تعریف می‌کنیم. اگرچه «گفتارها» جایگاه مهمی در میان صورت‌های نمادین دارند، اما صورت نمادین را نمی‌توان به گفتار محدود کرد.

در یک طبقه‌بندی کلی می‌توان ایدئولوژی‌ها را با دو معیار «دیدگاه سیاسی» و «دیدگاه اقتصادی» طبقه‌بندی کرد (بشیریه، ۱۳۸۰). بر این اساس گرایش ایدئولوژیک حکومت‌ها ذیل یکی از چهارگونه راست‌گرا و مردم‌سالار، راست‌گرا و اقتدارگرا، چپ‌گرا و اقتدارگرا و چپ‌گرا و مردم‌سالار، قرار می‌گیرند. 

چیستی دیوان‌سالاری حکومتی
فریتز مارکس انواع دیوان‌سالاری را بر حسب نقشی که در جامعه و در نظام سیاسی بازی می‌کنند و شیوه‌ای که برای به‌کارگیری اعضایشان مورد استفاده قرار می‌دهند به چهار دسته کلی تقسیم می‌کند (صادقپور، ۱۳۷۷):

دیوان‌سالاری محافظ، دیوان‌سالاری کاستی، دیوان‌سالاری خاصه‌بخشی و دیوان‌سالاری شایستگی.

البته جامعه‌شناسان سیاسی در مورد قدرت و نفوذ دیوان‌سالاری در حکومت‌ها با یکدیگر اختلاف‌نظر دارند (سعادت، ۱۳۷۸). برخی قدرت‌ آنها را مافوق قدرت رهبران سیاسی ارزیابی کرده و برخی دیگر آنها را در نهایت تابعی از خط‌مشی سیاسی تعیین‌شده توسط رهبران سیاسی می‌دانند. گروهی ‌آنها را مستقل از نفوذ احزاب سیاسی و مستقل از ملاحظه‌های سیاسی تلقی می‌کنند و گروهی آنها را در خدمت طبقه‌های مسلط جامعه ارزیابی می‌کنند. اما همه آنها به تأثیرگذاری نوع دیوان‌سالاری بر نظام خط‌مشی‌گذاری عمومی و چیستی خط‌مشی‌های عمومی اذعان دارند.

ادامه دارد ...

نظر شما

شما در حال پاسخ به نظر «» هستید.
6 + 1 =